而在T市，因为财政税收使政府富裕了，法院就能通过判决要求劳动局承担更多的责任，就如前述那起工伤案中显示的那样。

[22]而在败诉的名单中，名列前茅的有镇政府、建设部门及劳动和社会保障部，这些部门对中级人民法院都没有什么制衡的权力。[16]与之形成对比的是，在更内陆的一些地区，房地产仍然是当地经济的支柱，法院往往就简单地拒绝受理这些案件，更不用说要求相关官员出庭或将政府的行为置于公众的监督之下了。

如前所述，在那起机动车证书检验案件中，来自公安局的压力几乎是无法抗拒的。尽管司法建议的预期对象只是行政机关，但是法院创造性地大胆扩大了这个范围。他们可以简单地安全行事或更保守，甚至反对创新。法官创造性地挖掘出了《劳动法》的立法意图，考虑了判决的社会认同情况（以下简称工伤案）。[13]房屋拆迁诉讼发展的一个关键原因，显然与这个过程中积累的社会矛盾有关。

最明显的就是房屋拆迁部门。于是似乎只要行政机关越弱势，依法行政就越可能得到推进。《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

二、行政类事业单位的认定《指导意见》对行政类事业单位认定依据和职能范围的表述为：根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。如借鉴有些国家或地区采用的执行机关、非部门公共机构、法定机构等做法，都是允许的，但行政类事业单位的改革应符合我国宪法的原则和国家权力的组织架构和运行机制，符合我国机构编制管理的体制和基本要求，并考虑我国基本的国情和不同地方的特点。公益类事业单位，一般要依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律、法规，经事业单位登记管理机关登记，完成获取法人资格的法定程序。党的十八大重申：推进事业单位分类改革，加强对行政类事业单位的研究，探讨其改革路径和法治化方向，具有重要的理论意义和实践价值。

[6]王瑜：《积极稳妥推进承担行政职能事业单位改革工作》，载《编制管理研究》，2010年第2期。对部分承担行政职能的事业单位，认真梳理职能，原则上将其承担的行政职能划归到主管部门或其他有关行政机构，再根据事业单位实际情况采取下列方式进行改革：（1）如果事业单位承担的公益服务职能较强、工作任务较重且不与其他事业单位职能交叉、重复设置的，可继续保留事业单位独立建制，类别由行政类调整为公益类，并按照公益类事业单位改革的要求和政策进行改革。

[3]《中央编办负责人就国务院部门三定工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。公益类事业单位的经费来源主要有三种情况：全部由财政定额或定项补助，部分由财政定额或定项补助，定额或定项补助为零。对既无法律、法规授权，又未依法履行行政委托手续而承担公共事务管理职能的事业单位，其职能收归行政机构或党委部门，机构予以合并或撤销。也有属于委托行政执法主体的，即事业单位根据法律法规接受委托承担行政职能，如卫生监督所等。

与此相关的问题，一是，法律法规和党中央、国务院文件原则性表述能否作为认定依据？笔者认为，法律法规和党中央、国务院文件原则性表述不具有可操作性，不应作为认定依据。（3）事业单位承担的行政职能逐步萎缩且工作任务严重不足的，予以撤销。（一）进一步依法按政策完善行政类事业单位的认定标准鉴于过去对行政类事业单位没有从法律、法规层面上作出统一界定，各地方、各行业事业单位承担行政职能的情况和做法不尽相同。（三）依法保障行政类事业单位改革依法保障行政类事业单位改革，主要有三方面的任务：一是按照行政类事业单位改革的总体要求，相应地修改现行不完善的法律、法规有关规定。

只要不是主要履行行政职能的，就予以排除。根据中央编办对承担行政职能事业单位的认定规定，承担行政职能事业单位，主要为授权行政执法主体，即根据法律、法规的授权或行政机关依法授权行使行政职权，包括执法和管理两个类别，执法类是指主要从事行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法职能的事业单位。

鉴于以上行政行为主要见于法律法规，而我国对于行政决策、行政执行、行政监督的解释，主要见于学理表述，尚缺乏法律的明确规定或政策文件的明确界定，所以对《指导意见》提出的行政类事业单位履行的行政职能，可作从宽的理解。有通过法律、行政法规、地方性法规授权的，也有机关依法或自行委托的，也有行政机关依法授权的。

关于三定规定的地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。根据《行政许可法》第23条，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（主要是行政类事业单位），在法定授权范围内，可以自己的名义实施行政许可。如果根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号），行政行为包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政执行、行政受理、行政给付、行政征用、行政征购、行政征收、行政划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督和其他行政行为种类。改革后，除法律法规授权外，不再批准设立行政类事业单位。这就要求正确处理行政类事业单位改革与法治的关系，既要坚持改革方向，又要严格依法改革和规范，同时，要随着行政类事业单位改革的深化适时完善法律法规。此外，部门规章、地方政府规章、中央（国家）部委文件、地方党委政府文件等，不能作为认定行政类事业单位的依据。

行政类事业单位的经费来源应当全部由财政拨款，由国家财政负担其工作人员工资福利和执法经费。这与法律法规直接授权不同。

这个表述实际上肯定了三定规定在执法中的地位。不宜合并的，优先调整为现有行政机构的内设机构。

按照转变职能的要求，规范和调整事业单位承担的行政职能：取消不该由事业单位承担的行政决策、行政执行、行政监督等职能，适宜事后监督的不再事前审批。目前我国事业单位法治建设比较薄弱，应将依法规范摆到更加重要的地位，依法探索行政类事业单位改革的实现方式。

【摘要】行政类事业单位是我国事业单位中十分特殊的一类，虽与公益类事业单位一样均使用事业编制，但在主要职能、资金来源、产出等方面存在不同。国家质量监督检验检疫总局直属事业单位国家认证认可监督管理委员会和国家标准化管理委员会，根据《认证认可条例》和《标准化法》及国务院授权，分别统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作和统一管理全国标准化工作。[4]三定规定是合理界定行政机关职能、合理设定行政机关内部机构、核定行政机关编制、规范部门行使职权的依据。例如，行政类事业单位经法律、法规授权可以制定规章和规范性文件。

可通过整体划转、职能整合以及大部门制等方式划转为政府部门或政府部门内设机构、所属执行机构。行政类事业单位虽然不是国家行政机关，但依法承担政府监管、社会管理和公共服务等任务。

结合行政体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，区分不同情况推进行政类事业单位改革。行政类事业单位，主要为授权执法主体，也有少量法定执法主体和委托执法主体。

其管理依据主要有：（1）法律法规授权，如根据《保险法》的相关规定，中国保监会作为保险监督管理机构，依照法律和国务院规定的职责，遵循依法、公开、公正的原则，对保险业实施监督管理。从严格法律意义上看，三定规定不是法律、行政法规，但三定规定经国务院批准、国务院办公厅发布，也是事业单位取得职权、管理事务的依据之一。

这就需要在分类时，对事业单位是否作出行政行为进行具体分析。这实际上主要是指公益性事业单位。同时，事业单位是政府履行职能的重要支撑，是政府提供公共服务的主要载体，事业单位改革与政府职能转变相互交织、相辅相成。同时，探索完善行政类事业单位改革的途径，创新具体实现形式。

（三）具体要求按照《指导意见》关于政事分开的要求和精简、统一、效能的原则，应结合深化行政体制改革和政府机构改革，多渠道分流行政类事业单位，推进事业单位承担的行政职能逐步划归行政机构。（二）正确处理行政类事业单位改革与法治的关系按照党中央、国务院五年左右的时间完成行政类事业单位改革的部署，目前行政类事业单位改革正在进行，这为事业单位依法规范带来了机遇，但也面临一定的挑战：行政类事业单位改革的特点是变，变革原有的体制、机制，法治建构的特点是定，一旦规定下来，各方都要一体执行。

公益类事业单位，主要分布在教、科、文、卫等领域，是以脑力劳动为主体的特殊的社会服务组织，利用科技文化知识为社会提供服务是其主要职能。这对认定事业单位行政职能的范围有一定参考价值。

有些事业单位特别是监管类事业单位如中国证监会、中国保监会、中国银监会、国家电监会，主要是考虑其行业监管特点而设置为行政类事业单位的，将它们回归行政机构后，其法律属性、治理结构、机构设置、监管职能、隶属关系与其他行政机构如何区分，也需要法律专门进行规范。国务院部门、机构所属事业单位，如国家知识产权局直属事业单位国家知识产权局专利局、专利复审委员会，根据《专利法》，分别承担专利注册与管理等行政职能和承担处理专利争议事宜等行政职能。